Mehr Tem­po bei Pla­nungs- und Genehmigungsverfahren

Die Koalition hat das Ziel eines modernen Staates zuoberst in ihren Koalitionsvertrag aufgenommen. Die Ampel-Koalition will insbesondere auch Planungs- und Genehmigungsverfahren modernisieren, entbürokratisieren und digitalisieren. Das ist richtig und unverzichtbar. In den nächsten Monaten geht es um die rasche Umsetzung eines breiten Maßnahmenbündels für mehr Tempo bei Planung und Genehmigung transformationsrelevanter Investitionsprojekte – ohne dabei Umweltschutz oder die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern zu vernachlässigen.

Mit der der­zei­ti­gen Pla­nungs- und Geneh­mi­gungs­pra­xis las­sen sich ambi­tio­nier­te Aus­bau- und Moder­ni­sie­rungs­zie­le in den Sek­to­ren Indus­trie, Ener­gie und Mobi­li­tät nicht errei­chen. Die Ver­fah­rens-beschleu­ni­gung ist neben der ver­läss­li­chen Finan­zie­rung not­wen­di­ger Infra­struk­tur­vor­ha­ben daher ein wesent­li­cher Pfei­ler auf dem Weg in eine dekar­bo­ni­sier­te Indus­trie. Auch die Unter­neh­men müs­sen ihre Betrie­be für die Ener­gie­wen­de, die Digi­ta­li­sie­rung und den demo­gra­fi­schen Wan­del neu aus­rich­ten. Dazu wer­den Inves­ti­tio­nen in Infra­struk­tur und Indus­trie­an­la­gen not­wen­dig, die in Zahl und Umfang bis­he­ri­ge Ent­wick­lun­gen um ein Viel­fa­ches über­stei­gen. Um die­se Her­aus­for­de­run­gen erfolg­reich meis­tern zu kön­nen, brau­chen auch Unter­neh­men und Infra­struk­tur­be­trei­ber schnel­le­re Pla­nungs- und Genehmigungsverfahren.

Im Fol­gen­den wer­den mög­li­che und not­wen­di­ge Maß­nah­men auf natio­na­ler Ebe­ne beschrie­ben, die sich als kon­struk­ti­ve Hand­lungs­emp­feh­lun­gen an die Bun­des­re­gie­rung ver­ste­hen. Von ent­schei­den­der Bedeu­tung wird aber auch die rechts­si­che­re Aus­ge­stal­tung des EU-Rech­tes sein. Im Rah­men der unten beschrie­be­nen Ver­fah­ren wird im Wesent­li­chen euro­päi­sches Umwelt­recht geprüft. Die die­sen Prü­fun­gen zu Grun­de lie­gen­den Richt­li­ni­en erfor­dern lang­wie­ri­ge Vor­be­rei­tun­gen und Stu­di­en durch die Vor­ha­ben­trä­ger. Eine Moder­ni­sie­rung natio­na­ler Pla­nungs- und Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren muss somit zusam­men­ge­dacht wer­den mit einem euro­päi­schen Aus­tausch zu einem ent­spre­chen­den EU-Rechts­rah­men (euro­päi­sches Umweltrecht).

1. Pla­nung von Infra­struk­tur­vor­ha­ben stär­ker koor­di­nie­ren und priorisieren

Um den Stand­ort Deutsch­land und die Beschäf­ti­gung dau­er­haft zu sichern, soll­te die Beschleu­ni­gung von Pla­nungs­ver­fah­ren als Bestand­teil einer akti­ven Industrie‑, Ener­gie- und Struk­tur­po­li­tik ver­stan­den wer­den. Die vor­han­de­nen Pla­nungs­ka­pa­zi­tä­ten wer­den bis­lang ins­ge­samt rela­tiv inef­fi­zi­ent genutzt. Zu vie­le Infra­struk­tur­pro­jek­te (z. B. Aus­bau Ver­kehrs­we­ge und Strom­tras­sen) wer­den als dring­lich ein­ge­stuft, ohne den Pro­jekt­nut­zen kon­se­quent zu eva­lu­ie­ren. Zu vie­le Inves­ti­ti­ons­mit­tel und Pla­nungs­ka­pa­zi­tä­ten bei Infra­struk­tur­vor­ha­ben wer­den nach regio­na­len Quo­ten ver­teilt, ohne den öko­lo­gi­schen, öko­no­mi­schen und sozia­len Gesamt­nut­zen ange­mes­sen zu berücksichtigen.

2. Lang­fris­ti­ge Finan­zie­rung und Pla­nung sicherstellen

Die Finan­zie­rung der erfor­der­li­chen Infra­struk­tur und Inves­ti­tio­nen soll­ten län­ger­fris­tig abge­si­chert wer­den. Dies gilt für alle Bau­last­trä­ger glei­cher­ma­ßen. Nur dann wer­den die erfor­der­li­chen per­so­nel­len Kapa­zi­tä­ten geschaf­fen und sehen jun­ge Men­schen in die­sem Bereich eine beruf­li­che Perspektive.

3. Digi­ta­li­sie­rung vorantreiben

Die zügi­ge und umfas­sen­de Digi­ta­li­sie­rung der Ver­wal­tungs­ver­fah­ren wird zur Beschleu­ni­gung von Ver­fah­ren erheb­lich bei­tra­gen. Bis­her ana­lo­ge Ver­wal­tungs­ver­fah­ren soll­ten zügig und umfas­send digi­ta­li­siert und die Behör­den ange­mes­sen mit moderns­ter IT aus­ge­stat­tet wer­den. Ent­schei­dend für den Erfolg und Vor­aus­set­zung einer tief­grei­fen­den Ver­wal­tungs­mo­der­ni­sie­rung ist die Schaf­fung we-sent­li­cher Grund­la­gen für eine voll­stän­dig digi­ta­le Abwick­lung der Pro­zes­se zwi­schen Ver­wal­tun­gen und Akteu­ren. Dazu zäh­len ein voll ein­satz­fä­hi­ges und bun­des­weit ein­heit­li­ches Unter­neh­mens­kon­to für die Authen­ti­fi­zie­rung, die zügi­ge Moder­ni­sie­rung der Regis­ter­land­schaft für die Ver­wirk­li­chung des Grund­sat­zes der ein­ma­li­gen Daten­er­fas­sung (Once-Only-Prin­zip), die kon­se­quen­te Aus­rich­tung von Geset­zen auf einen digi­ta­len Voll­zug, die Redu­zie­rung bestehen­der Schrift­form­erfor­der­nis­se mit-tels Gene­ral­klau­sel sowie die struk­tu­rel­le und kon­ti­nu­ier­li­che Ein­bin­dung von allen Akteu­ren (z. B. Unter­neh­men, Gewerk­schaf­ten und Umwelt­ver­bän­den).
Not­wen­dig für die Beschleu­ni­gung von Pla­nungs- und Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren sind dar­über hin­aus die Ent­wick­lung bun­des­ein­heit­li­cher und umfas­sen­der Geneh­mi­gungs­por­ta­le und offe­ner Soft­ware-Schnitt­stel­len, eine trans­pa­ren­te Ein­rei­chung von Antrags­un­ter­la­gen in digi­ta­ler Form, der Auf­bau einer aktu­el­len und umfang­rei­chen Platt­form für Daten zur Infra­struk­tur, Geo­lo­gie und Umwelt und der umfas­sen­de Schutz sen­si­bler Unter­neh­mens­da­ten, der sowohl Indus­trie­spio­na­ge sowie Cyber­ge­fah­ren im Blick hat.
Sinn­voll wäre auch die Ein­rich­tung einer zen­tra­len digi­ta­len Wis­sens­platt­form für Fra­gen des Umwelt‑, Natur- und Arten­schut­zes. Umwelt- und arten­schutz­re­le­van­te Unter­su­chun­gen und Ent­schei­dun­gen soll­ten nicht für jedes ein­zel­ne Ver­fah­ren neu erho­ben wer­den müs­sen, son­dern gesam­melt allen betei­lig­ten Vor­ha­bens­trä­gern, Behör­den sowie Bür­ge­rin­nen und Bür­gern zugäng­lich gemacht wer­den.
Prüf- und Geneh­mi­gungs­ver­fah­ren soll­ten zudem durch nicht-digi­ta­le, orga­ni­sa­to­ri­sche Reform­maß-nah­men ver­kürzt wer­den (u. a. kla­re und stan­dar­di­sier­te Vor­ga­ben zur Voll­stän­dig­keit von Antrags­un­ter­la­gen, kla­re Frist­set­zun­gen bei Antrag­stel­lung und Betei­li­gung, eine Eini­gung auf unab­hän­gi­ge Fach­gut­ach­te­rin­nen/-gut­ach­ter sowie ein trans­pa­ren­tes Ver­fah­rens­mo­ni­to­ring). Soweit es zu Kla­gen kommt, könn­te dar­über hin­aus eine effi­zi­en­te­re Orga­ni­sa­ti­on und Füh­rung von Gerichts­ver­fah­ren zu ins­ge­samt kür­ze­ren Pro­jekt- bzw. Umset­zungs­zei­ten füh­ren (z. B. Ver­pflich­tung zu einer vor­läu­fi­gen Schwer­punkt­set­zung vor Gericht).
Die begrü­ßens­wer­te Digi­ta­li­sie­rung von Pla­nungs- und Bau­vor­ha­ben stellt gleich­wohl vie­len klei­ne­ren Hand­werks­be­trie­ben und KMU eine nicht uner­heb­li­che Zugangs­hür­de. Hier soll­ten Bera­tungs- und Qua­li­fi­zie­rungs­an­ge­bo­te geschaf­fen wer­den. Die­se müs­sen auch den Bereich Kenn­zeich­nung von Be-triebs- und Geschäfts­ge­heim­nis­sen, Abwehr von Cyber­ri­si­ken und Indus­trie­spio­na­ge im Sin­ne eines umfas­sen­den Wirt­schafts­schut­zes umfassen.

4. Per­so­nal in Ver­wal­tung und Gerich­ten stärken

Bei stei­gen­der Zahl und Kom­ple­xi­tät der Ver­fah­ren sind sowohl Deutsch­lands Gerich­te als auch Geneh­mi­gungs- und Fach­be­hör­den oft unter­be­setzt. Um Prü­fun­gen und Ent­schei­dun­gen schnel­ler tref­fen zu kön­nen, muss Per­so­nal ent­spre­chend auf­ge­stockt wer­den. Gleich­zei­tig sind die Beschäf­tig­ten kon­ti­nu­ier­lich wei­ter­zu­bil­den.
Gera­de auf kom­mu­na­ler Ebe­ne soll­te durch geeig­ne­te Maß­nah­men die Finan­zie­rung eige­ner Pla­nungs- und Geneh­mi­gungs­ka­pa­zi­tä­ten ermög­licht wer­den. Das ist häu­fig eine wesent­li­che Vor­aus­set­zung für loka­le Inves­ti­ti­ons­of­fen­si­ven. Die ver­ant­wort­li­chen Behör­den in Län­dern und Gemein­den könn­ten bei beson­de­ren Pro­jek­ten inno­va­ti­ve Model­le nut­zen und bei­spiels­wei­se in Abstim­mung mit den Pro­jekt­trä­gern durch exter­ne Pro­jekt­ma­na­ge­rin­nen/-mana­ger und behör­den­über­grei­fen­de Pools von Expertinnen/Experten mit (Groß-)Projekterfahrung nach Bedarf fle­xi­bel unter­stützt werden.

5. Frist­set­zun­gen rechts­si­cher regeln

Kla­re Frist­set­zun­gen – auch für Pla­nungs­ver­fah­ren – und rechts­si­che­re Vor­ga­ben zur Voll­stän­dig­keit von Antrags­un­ter­la­gen sind unum­gäng­lich. Zur Beschleu­ni­gung des Geneh­mi­gungs­ver­fah­rens ist gere­gelt, dass die Geneh­mi­gungs­be­hör­de den zu betei­li­gen­den Behör­den eine Monats­frist zur Stel­lung­nah­me gewäh­ren soll. Es bedarf aber einer Kon­kre­ti­sie­rung des Geset­zes: Soll­te eine betei­lig­te Behör­de die Frist nicht ein­hal­ten, soll die Geneh­mi­gungs­be­hör­de davon aus­ge­hen, dass eine Äuße­rung der Fach­be­hör­de nicht erfolgt. Vor­aus­set­zung sind hin­rei­chen­de per­so­nel­le Kapa­zi­tä­ten in den zu betei­li­gen­den Behörden.

6. Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung weiterentwickeln

Eine ver­bind­li­che, mög­lichst frü­he, der kon­kre­ten Pla­nung vor­ge­schal­te­te und Alter­na­ti­ven berück­sich­ti­gen­de Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung bei Groß- oder Infra­struk­tur­pro­jek­ten kann mög­li­che Beden­ken von Bür­ge­rin­nen und Bür­gern sowie Zivil­ge­sell­schaft adres­sie­ren. Zusam­men mit wei­te­ren, pro­jekt­be­glei­ten­den, auch digi­ta­len Dia­log­for­ma­ten kann dies die Ver­an­las­sung, Rechts­mit­tel ein­zu­le­gen, redu­zie­ren und einen eska­lie­ren­den, teu­ren Ver­zö­ge­rungs­pro­zess vor Gericht ver­mei­den. In Ver-bin­dung mit einer ver­bes­ser­ten Pla­nungs­qua­li­tät inkl. Alter­na­tiv­pla­nun­gen soll­te damit ange­strebt wer­den, die gesell­schaft­li­che Akzep­tanz für zen­tra­le Kli­ma­schutz- und Trans­for­ma­ti­ons­vor­ha­ben wei-ter zu stär­ken.
Für Betrof­fe­ne und Betei­lig­te ist häu­fig nicht nach­voll­zieh­bar, ob und wann es wich­tig ist, die eige­nen Belan­ge in einem Ver­fah­ren ein­zu­brin­gen. Vor die­sem Hin­ter­grund ist die Ein­rich­tung einer zen­tra­len Eva­lua­ti­ons­stel­le zur Beur­tei­lung von Betei­li­gungs­ver­fah­ren und Pla­nungs­be­glei­tung zu prü­fen, eben­so die Über­set­zung in stan­dar­di­sier­te Pro­zess­ab­läu­fe auf Basis einer Best-Prac­ti­ce-Daten­bank.
Um Dopp­lun­gen zu ver­mei­den, soll­te die Öffent­lich­keit in einem inte­grier­ten Haupt­sa­che­ver­fah­ren mög­lichst früh­zei­tig, aber nicht mehr­mals betei­ligt wer­den. Damit Öffent­lich­keits­be­tei­li­gun­gen bei Plan­än­de­run­gen nicht jedes Mal voll­stän­dig neu durch­ge­führt wer­den müs­sen, soll­ten Ein­wän­de nur gegen die Plan­än­de­rung oder von neu Betrof­fe­nen berück­sich­tigt werden.

7. Ver­fah­rens­stu­fen redu­zie­ren und verzahnen

Mehr­stu­fi­ge Ver­fah­rens­schrit­te vie­ler Pla­nungs­ver­fah­ren neh­men sehr viel Zeit in Anspruch. Dabei kommt es zu wie­der­keh­ren­den Prü­fungs­schrit­ten und Öffent­lich­keits­be­tei­li­gun­gen. Raum­ord­nungs-ver­fah­ren (ROV) sind Abstim­mungs­ver­fah­ren eige­ner Art und neh­men eine Vor­prü­fung des Vorha-bens unter Betei­li­gung der Öffent­lich­keit vor.
Zugleich soll­ten mehr­fa­che bzw. dop­pel­te Betei­li­gungs­schlei­fen und Prü­fun­gen durch unnö­tig vie­le Pla­nungs­ebe­nen best­mög­lich ver­mie­den wer­den – etwa durch eine enge­re Ver­zah­nung von Raum-ord­nungs- und Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren, ob durch Zusam­men­fas­sung von Pla­nungs­stu­fen und In-tegra­ti­on von Raum­ord­nungs­ver­fah­ren in Plan­fest­stel­lungs­ver­fah­ren oder eine brei­te­re Anwen­dung des ver­ti­ka­len und hori­zon­ta­len Abschich­tungs­prin­zips.
Dort, wo es ledig­lich um den Ersatz, die Sanie­rung, Unter­hal­tung, Erneue­rung oder Ergän­zung bereits bestehen­der Anla­gen, wie bei­spiels­wei­se Brü­cken oder Bahn­stei­ge, und damit um unwe­sent­li­che Ände­run­gen geht, soll­te auf die Durch­füh­rung einer Umwelt­ver­träg­lich­keits­prü­fung ver­zich­tet wer­den. Das Instru­ment der Plan­ge­neh­mi­gung für Vor­ha­ben, für das kei­ne Öffent­lich­keits­be­tei­li­gung oder Umwelt­prü­fung not­wen­dig wird, soll­te für ent­spre­chen­de Erhal­tungs- und Sanie­rungs­maß­nah­men erwei­tert wer­den kön­nen. Mög­li­che Instan­zen­ver­kür­zun­gen sind zu prü­fen. Bei indus­tri­el­len Groß-vor­ha­ben mit über­re­gio­na­ler Rele­vanz ist eine erst­in­stanz­li­che Zustän­dig­keit der Ober­ver­wal­tungs­ge­rich­te zu prü­fen. Um Dop­pel- und Mehr­fach­prü­fun­gen für Gewer­be- und Indus­trie­an­sied­lun­gen zu ver­mei­den, ist ein Ver­fah­ren ein­zu­füh­ren, in dem das Bau­leit­plan­ver­fah­ren und die inte­grier­te Zulas-sungs­ent­schei­dung zusam­men­ge­fasst wer­den können.

8. Rechts­un­si­cher­hei­ten redu­zie­ren – Stan­dar­di­sie­rungs­po­ten­zia­le prüfen

Das Umwelt­recht ist geprägt von unbe­stimm­ten Rechts­be­grif­fen, also wert­of­fe­nen Begrif­fen. Die­se ber­gen ein hohes Maß an Rechts­un­si­cher­hei­ten und füh­ren zu stark ver­zö­ger­ten Antrags- und Prüf­ver­fah­ren und erheb­li­chen Risi­ken für lang­wie­ri­ge gericht­li­che Aus­ein­an­der­set­zun­gen. Es fehlt in vie­len Berei­chen an Rege­lungs­schär­fe der maß­geb­li­chen gesetz­li­chen Anfor­de­run­gen. Die­se gilt es zu über­prü­fen.
In Ver­fah­ren tre­ten immer wie­der ähn­li­che recht­li­che Fra­ge­stel­lun­gen auf, ins­be­son­de­re zum Fach-bei­trag Ver­schlech­te­rung von Gewäs­sern, zu Habi­tat­schutz, Arten­schutz, Aus­gangs­zu­stands­be­richt, Lärm­schutz und Brand­schutz. Der Gesetz­ge­ber soll­te für kla­re, prak­ti­ka­ble und rechts­ver­bind­li­che Maß­stä­be sor­gen. Optio­nen zur ein­fa­che­ren Hand­ha­bung und natio­na­len Umset­zung des euro­päi­schen Umwelt­rechts und sowie zur ent­spre­chen­den Fest­le­gung bun­des­ein­heit­li­cher Stan­dards sind unter Betei­li­gung aller Sta­ke­hol­der prüfen.

9. Ver­wal­tung entlasten

Antrags­un­ter­la­gen müs­sen bis zum Zeit­punkt der Geneh­mi­gung, also der Ertei­lung des Beschei­des, aktu­ell gehal­ten wer­den. Ändern sich im Zuge des Ver­fah­rens die gesetz­li­chen Vor­ga­ben, muss nach-gebes­sert wer­den. Eine Stich­tags­re­ge­lung könn­te auf den Zeit­punkt der Erklä­rung der Voll­stän­dig­keit der Antrags­un­ter­la­gen gelegt wer­den und damit das zeit­auf­wen­di­ge Nach­rei­chen von Unter­la­gen auf­grund von Rechts­än­de­run­gen ver­hin­dern. Hier­durch wür­den auch sich ggf. aus den Ände­run­gen erge­ben­de Neu­aus­le­gun­gen der Unter­la­gen aus rechts­for­ma­len Grün­den vermieden.

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